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除规章及规章以下规范性文件外，我国的法律法规虽然形式上是立法机关或国务院制定的，但法律法规的起草部门都是相关行政主管部门。

就行政委托与行政辅助的争议而言，在多数的大陆法系国家，往往没有授权与委托的区分，其专著、论文中所述委托行政、行政委托在内容上实际属于行政授权行为，台湾地区或德国的委托行政或公权力行政理论之下，被委托主体是具有独立执法资格的主体，具有公权力主体的地位，因而对不能作为行政主体的行政辅助人单独列举。[28]从其定义可以知晓，行政辅助人有三个特征：第一，接受行政机关的委托和指令工作。

行政辅助情形下，辅警、各类协管员、政府雇员等被委托主体被称为行政辅助人或行政助手。法学领域对委托代理关系的研究早已有之, 其法律关系中的运作机理最早源自经济学中的委托-代理理论(principal-agent theory)或称委托代理模型(principal-agent model)，系指两者或两者以上的组成部分之间的关系，其中的一部分被看做委托人，另一部分是代理人。但是对公权力的行使而言，一方面，私人具有强烈的不确定性，难以管理和规制。故而在公权力委托中，为避免出现被委托主体侵害公民、法人、其他组织合法权益的违法情况，除却非行政机关的组织，对行政辅助人的行为同样需给予限制，这一限制主要体现在以下两个方面： 第一，就主体资格而言，德国法上的行政辅助人是委托行政于私人的一种表现形式。此外，在对这一问题的深入分析中不难发现，现阶段我国行政委托理论的内涵对社会发展的回应是滞后的。

[23]《全国人民代表大会法律委员会关于中华人民共和国行政强制法(草案)修改情况的汇报(2009)》，2009年8月24日颁布。1993年《公安部关于加强治安联防队伍建设的通知》明确要求原则上不再组织治安联防队，并积极探索新形式下开展治安联防工作的新路子，这之后，辅警制度逐渐地建立起来。在我国，因为农民的土地承包经营权是长久不变的权利，期限应该相当长，所以在其上设置一个新的用益物权并不存在制度障碍。

（2）推进征地制度改革试点。这个现象带来的法律问题就是：我们必须认真看待和解决我国特有的农民带地入城的问题。依据我国法律，宅基地使用权担负着保障农民居者有其屋的基本权利，因此，我国法律建立了一户一宅、一宅一地的政策。还有一种观点也是相当有害的。

但是，2008年十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》就已经指出要推动这种权利的市场化。所以中央文件中提到坚持集体所有权、稳定农民家庭承包权、搞活经营权的三权分置，就是要给适度规模农业建立法律制度基础，进而促成中国农业科学化和绿色化。

另外，我国《物权法》还规定了地役权，其意义在城镇化运作中可以忽略不计。关于农地征收 显然，现代化离不开城镇化，按照十三五规划，我国的城镇化正在发展之中。因此，相关的法律制度建设必须考虑到这种实际情况。只要我们实事求是地研究问题，就一定能够解决农地改革所面临的问题，从而为人民谋取更大的福利。

这种农民集体以及集体土地所有权被沿用至今。因为，土地承包经营权这个法律概念，从20世纪80年代到现在30多年了，不但是国家到地方、政策到法律中普遍采用的概念，而且这个概念一直得到农民的拥护。2016年中央一号文件同样提出推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。众所周知，这种权利并不是历史上一直存在的，而是新中国成立之后按照一定的法思想建立起来的。

这种情形下，合作社或者合伙组织取得了土地的经营权。显然，一家一户占有小块分散的零星土地自耕经营，这是完全没有出路的原始农业。

20世纪50年代农民以土地加入合作社时期，集体即合作社，农民家庭或者个人在其中拥有所有权或者股权。规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息。

在纳入不动产登记之后，该权利不论是转让还是设置抵押，法律上的操作都很方便。按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场。集体这个法律概念发展的重大转变是，2017年《民法总则》第96条承认了它属于民法上的特殊法人。各地目前组建的合作社非常多，经营方式灵活多样，取得了很好的社会成效。但是，近年来，宅基地使用权制度的改革出现了很大的松动迹象。（5）严格界定公共利益用地范围，规范土地征收程序。

现在大家对这个概念的含义，甚至普通的农民都非常清楚。但是这种权利不可以流转，只可以有限继承。

农村土地承包合同管理部门要加强土地流转中介服务，完善土地流转合同、登记、备案等制度，在有条件的地方培育发展多种形式适度规模经营的市场环境。建立这种权利的法思想就是还权于民，以法律上的权利调动个人的积极性。

国家推进农业和农村改革的措施，意味着原来的政策和法律的指导思想和制度框架可能会打破。因为这种权利作为一种不动产物权，在实践中应该纳入不动产登记。

所谓分置，其实就是这三种权利由不同的民事主体享有，其中最主要的，就是现在需要在立法上解决的第三种权利也就是土地经营权，它是为另外一个主体经营农业、占有使用耕作地而设定的权利。（2）在推进新型城镇化部分，提出了推进一亿左右农业人口转移为城市常住人口、建设城市群、建设美丽宜居乡村等。也就是因为这样，长期以来，农民可以无偿地获得宅基地。还有，我们要掌握法律制度建立运作的科学性、体系性，避免头痛医头、脚痛医脚，避免解决一个问题又带来另一个问题。

我认为，中央文件中所说的土地经营权，如果在立法上确定为物权，则可以命名为耕作权或者耕作经营权。（2）2014年提出探索农民住房保障的概念。

依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。法律制度就是在这三个因素相互作用的基础上建立起来的。

这个历史发展过程不可以忽略。1962年建立的农民集体，是仅仅依据农民居住的自然村落来确定的。

2013年中央一号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提出加快推进征地制度改革。（5）农村居民人均纯收入十二五期间平均增速是9.6%，超过了城市（7.7%）。对未履行征地报批程序、征地补偿标准偏低、补偿不及时足额到位、社会保障不落实的，坚决不予报批用地。2008年中央一号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》指出，要认真开展延包后续完善工作，确保农村土地承包经营权证到户。

城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅占有的宅基地使用权。加快修订土地管理法，尽快出台农民集体所有土地征收补偿条例。

实际上农民的收入增加并不是来源于农业。这种划分的方法，从现在看，确实是简单的、粗暴的。

坚决防止和纠正强迫农民流转、通过流转改变土地农业用途等问题，依法制止乡、村组织通过反租倒包等形式侵犯农户土地承包经营权等行为。三是人类社会几千年归纳总结出的科学的法技术。